据农业农村部新闻办公室指导的新闻宣传官方平台“中国三农发布”近日报道，内蒙古开鲁县建华镇双胜村种植户被村干部要求缴纳上百万元“增补承包费”，否则不能耕地播种。在记者采访过程中，该村副主任站在种植户雇来的拖拉机前阻止耕地，还声称要找不来200人阻拦耕地，“我跟你姓”。

当天下午，种植户要继续耕种，建华镇一名干部带着综合执法人员、警察等来了。这位干部称自己是建华镇党委副书记纪云浩，表示种植户是“强占集体资源”。争执之下，综合执法人员扣押了农机，警察用暴力“强制传唤”了农用车司机。当种植户来到村委会讨说法时，这位副书记恰巧也在，还说出了“要干仗找公安局，找政府干啥”“我也不懂法”等等让人啼笑皆非的话。

报道发布后，引起舆论强烈关注。开鲁县政府政府新闻办4月23日通报称，针对个别基层干部对待群众态度粗暴、言语粗鲁、工作方式严重不当的问题，县委决定对该镇副书记免职，并由县纪委监委给予其党内警告处分，对双胜村支书和村委会副主任给予党内严重警告处分；对阻拦春耕的问题，经过调解，村民同意通过诉讼方式解决矛盾，确保不再有阻碍耕种、贻误农时的行为。开鲁县委宣传部副部长接受采访时还表示，明令禁止各镇各村任何人以任何方式阻止农机下地。

“工作方式严重不当”的干部被免职、被处分，农民可以耕种了，只能说解决了眼前的问题。而“增补承包费”是怎么回事，是否合法，还没有解决，这才是根本问题。

根据种植户与该村签订的承包合同，种植户承包双胜村“荒沼草甸子”建奶牛养殖场，承包地面积5600亩，其中耕地110亩，承包期限30年，从2004年到2034年。在这份承包合同上代表双胜村签字的，正是现任村党支部书记杨华。承包合同所附的承包地块示意图则称该地块是“双胜牧场”，总面积6000亩，其中林地300余亩，耕地110亩。

承包户表示，这块地当时除了少数林地和耕地外，绝大多数是盐碱地，寸草不生，当时一亩地一年5块钱都没人承包，他们以每亩每年4元的价格承包下来，承包费已经分次缴清了。杨华也承认，当时这里是沙沼地，种不了庄稼。双方对之前的承包费已经缴清这事倒没有异议。但问题是，2024年，双胜村委会又向承包户发出通知，要对其承包的“草地内新增耕地4650亩收取承包费，每亩每年200元”，要求其在4月10日前缴清，否则终止原承包合同，收回土地另行发包。

本来承包的是荒沼地盐碱地，承包期30年还没到，承包费也全部缴清，为啥又要交“新增耕地承包费”？开鲁县政府新闻办4月24日对此发布情况说明表示：国务院文件支持内蒙古探索开展新增耕地高效利用试点工作，开鲁县作为试点单位，制定了指导方案，提出对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地，新增耕地地块规模较大的，依据《中华人民共和国民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。

这份说明试图证明，收取新增耕地承包费有政策依据。但开鲁县认为民法典中的“情势变更”条款等同于可以变更甚至终止土地承包合同，恐怕是对法律的误解。

首先，根据民法的原则，当法条之间存在包含关系时，特殊法的规定优于一般法。在农村土地承包问题上，农村土地承包法对承包合同的规定，效力要优先于民法典合同编的合同的一般规定。而农村土地承包法规定，对以家庭承包方式承包农村土地的，在承包期内，发包方不得收回承包地、不得调整承包地。开鲁县的试点指导方案，要求包括家庭承包方式承包土地在内，凡是新增耕地的，都要多交承包费，否则就要收回承包地，显然违反土地承包法的规定。

其次，即使要适用民法典合同编，此案中新增耕地也不属于相关法条中“情势变更”的情形。民法典中的“情势变更”，指的是“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的”，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；协商不成的，可以请求法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

而荒草地在承包人投入巨资改良之后变成良田，并不是“无法预见、不属于商业风险”的变化。事实上，只要投入资金改良，土地地力就可能发生改变，这是完全可以预见的。所以，此事并不能适用民法典“情势变更”条款重订甚至解除合同。

另外，根据开鲁县的说明，上级有关文件要求新增耕地高效利用试点工作总的原则是，对“国土三调”新增加且未确权的耕地，原则上不再承包到户，由集体经济组织统一经营管理。这里针对的是新增且“未确权”的耕地，也就是还没有承包给农民的土地中的新增耕地。对于已经确权的土地中的新增耕地，当然应该继续由原承包户继续承包。

这一事件的重点，还是土地承包人投入巨资改良土地，把荒地变成良田之后，发包人是否可以随意变更甚至终止合同。如果村委可以随意变更承包合同，那土地承包人的利益如何保护？

开鲁县政府新闻办在最新一份说明中还表示，双方签订的荒沼草甸子“土地租赁合同”明确约定该地块用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植，“国土二调”数据也显示，该地块主要是林草地类。而承包户多年私自开垦耕种，导致其中的4650亩地块“国土三调”调查认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。而此次村集体考虑历史背景和现实情况，同意承包户和村民一样适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准，继续使用土地，但承包户不同意。

言外之意，是承包户改变土地用途在先，不仅违反合同约定，还违反了法律规定，村委本来可以直接终止合同收回土地。但根据民法典，租赁合同最长期限是20年，而本案中的合同期限是30年，明显是按照农村土地承包法规定拟定的，且合同明确是“土地承包合同书”，有土地的发包方、承包方。尽管承包方并非该村村民，但农村土地承包法也明确允许非村集体经济成员承包村集体所有的土地。开鲁县试图把土地承包合同说成租赁合同，以动摇其适用农村土地承包法的根基，恐怕难以得到支持。

而根据双方最初的承包合同，所承包土地是“荒沼草甸子”。但根据双方描述，那块土地当时应该主要是荒沙沼，并不怎么长草，否则不太可能以4块钱一亩的超低费用承包出去。那“国土二调”（即第二次全国土地调查）这里为什么变成草地了？很有可能正是承包户投入巨资改良的结果。这块土地承包始于2004年，而国土二调是从2007年开始的。此时这块土地已经被承包了3年。承包户承包土地后，投入了不少的资金对土地进行了改良，不仅平整了土地，还运来大量牛粪、菌肥等提升土地的肥力。正是经过高成本的改造，这块土地才能种牧草，作为养牛的饲料。于是，在国土二调中，这块原本的荒地，就成了“草地”。

而到了2017年开始的“国土三调”，这块地又变成了“耕地”。原因自然是承包户持续不断地投入资金和精力对土地进行改良的结果。承包户承包了几千亩几乎寸草不生的荒地，用了20年时间，投入了无数的人力、物力、金钱对土地进行改良，用几年时间，把荒地变成了“草地”，再用十几年时间，把“草地”变成了能种庄稼的“耕地”。结果，换来的是土地性质变更后要多交“耕地有偿使用费”。这种“只看现状不管历史”、机械判定土地类型的做法，正是前段时间被舆论痛批的，国土资源部门也已经拨乱反正，要求在认定土地利用是否违法时要充分考虑历史和实际，而不是只靠卫星图片就机械执法。

具体到双胜村这块地的性质变动，应考虑其从荒沙地变成草地再变成耕地的历史，承认并肯定承包户在改良土地过程中所作的巨大贡献，充分保障其土地承包经营权益，而不是强迫他多交巨额的承包费，甚至以“非法改变土地用途”的罪名相威胁。退一步说，即使把草地开垦为耕地违法了，违约了，那也应该处罚其违法、违约行为，责令恢复原状，继续种饲草养牛，而不是顺水推舟把地认定为耕地，再去指责人家违法。

开鲁县政府新闻办还说，经过了解，张某林（土地承包人张某柱的兄长，该地块实际经营者）已将其中大部分地块转租给别人经营，每亩每年租金700元以上。但问题是，转租是合同允许的，也符合国家规定的土地承包权经营权分离、鼓励流转经营权的政策。而且，现在土地能以700块一亩的价格转租出去，也是因为此前大量投入把荒地改成了良田。否则，5块钱都没人承包的地，能700块租出去吗？

根本上，这一事件是对土地承包经营权效力的一次检验。如果一个县政府就能随意出台文件，置农村土地承包法于不顾，肆意践踏土地承包方的权益，如果土地改良后地力增加，发包人就可以要求增加承包费甚至终止承包合同，收回承包地，请问，谁还敢承包土地并投入资金对土地进行改良？再有承包土地的，也不会投入资金进行土地改良了，只会用尽原本的地力，用完就走。如此，土地地力衰退，耕地枯竭，责任谁来承担？

有恒产者有恒心。只有充分保证权利人对财产的权属以及由此带来的收益，他们才会有信心有恒心，才能放心进行投入，创造更多的财富。这不仅仅适用于土地承包经营，也适用于一切的社会财富创造过程。

辛省志

责编 陈斌

网友看法

1、网友书香太极：南方周末调查分析的比较客观到位，静待真相……

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